中共十八屆四中全會將審議習(xí)近平總書記主導(dǎo)下形成的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,詳細(xì)描繪法治中國新圖景。

習(xí)近平的依法治國觀的形成

    認(rèn)真梳理一下中國改革開放期間逐步形成的依法治國理論，和習(xí)近平從主政浙江期間首次明晰化的“依法治省”政治理念，其法治觀基本上可以清晰地概括為：黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民權(quán)利和依法治國的統(tǒng)一。最近他又增加提出了“德主刑輔”，法治和德治的統(tǒng)一。這些觀念貎似有一定的矛盾性，但用階段目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)的發(fā)展觀去理解，就能基本理清脈絡(luò)。

    依法治國的觀念，最早來自法學(xué)界。1978年中共十一屆三中全會以后，法學(xué)界總結(jié)文革教訓(xùn)，提出了限制權(quán)治、祟尚依照法律規(guī)則治國的思想。1979年9月，法學(xué)家李步云、王德祥和陳春龍發(fā)表了《論以法治國》文章，從觀念更新和制度變革兩方面，詳細(xì)論述了應(yīng)當(dāng)在中國實行以法治國的方針。

    此后，中國政治高層致力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，政治領(lǐng)域和法學(xué)領(lǐng)域關(guān)于治國方略的研究基本停頓，全國人大立法偏重于刑事法和商法，建立市場經(jīng)濟(jì)法律體系，政治理論的探討和研究也一直沒有很好的開展。

    1996年，中共十四屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于加強社會主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》，開始第一次出現(xiàn)了依法治國的提法。決議中闡述了社會主義精神文明建設(shè)與民主法制建設(shè)的關(guān)系。隨后，中共浙江省委提出了依法治省的目標(biāo)要求。11月2日，浙江省人大常委會作出了《關(guān)于實行依法治省的決議》。其淵源動因，就是“認(rèn)真學(xué)習(xí)了黨的十四屆六中全會《精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》，認(rèn)為實行依法治省，是貫徹落實中央提出的“依法治國、建設(shè)社會主義法制國家”方針的堅實步驟，也是加強社會主義精神文明建設(shè)的重要保證。

    1997年9月，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會在北京召開。將依法治國的方略提升到國家層面。大會報告中高度概括了依法治國的基本內(nèi)涵：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種形式和途徑管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！弊詈筮@句話，明顯來自于鄧小平。

    2000年，浙江省委作出關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)依法治省的決定。2002到2007年，習(xí)近平主政浙江，先后任省委副書記、代省長，浙江省委書記、省人大常委會主任。在浙江工作三年后，2005年初，習(xí)近平在省委提出了“法治浙江”的理念。他親自主持“法治浙江”重點課題，先后深入基層40多個鄉(xiāng)村、社區(qū)和單位開展專題調(diào)研。2006年浙江省委作出了建設(shè)“法治浙江”的重大決策，頒布《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》，“法治中國”在省域?qū)用骈_始大膽實踐與探索創(chuàng)新。習(xí)近平2007年2月3日在浙江省十屆人大五次會議閉幕的講話中說：“和諧社會本質(zhì)上是民主法治的社會。只有不斷推進(jìn)人民民主，提高法治化水平，才能確保發(fā)展健康安全、人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。”

    中共十八大之后不久，2012年12月，習(xí)近平在《首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會講話》中說：堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路、不斷推進(jìn)社會主義政治制度自我完善和發(fā)展的高度，提出堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的思想。

    2013年2月23日，中央政治局就全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平強調(diào)，全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。要全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。他強調(diào)：中國已經(jīng)形成了以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，我們國家和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删汀?

    2014年2月，十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革的決定》，60條決定中，有5條專門涉及到八個方面的法律問題。（詳見陳有西2014年02月18日《中國民商》文章：《憲法法律權(quán)威的原則已經(jīng)確立》）第一個內(nèi)容就是落實憲法和憲政問題。第二個內(nèi)容就是行政執(zhí)法的改革問題。第三個內(nèi)容就是司法獨立問題。第四個內(nèi)容是司法方式改革問題。第五個內(nèi)容關(guān)于人權(quán)保障。第六，廢除勞教問題。第七，完善法律援助制度。第八，強調(diào)了加強和完善律師隊伍。

    這次的十八屆四中全會，將近二十年來依法治國的探索，直接上升為中央全會的主題。這在中共執(zhí)政65年歷史上是破天荒的。

依法治國應(yīng)厘清權(quán)治和法治的矛盾

    依法治國是一個很龐雜的命題。中共十一屆三中全會后，中共就汲取文化大革命的慘痛教訓(xùn)，逐漸形成并提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的治國命題。這十六字方針其實包含了“依法治國”的基本精神。

    但是，在中國三十年大舉立法，產(chǎn)生了近300部法律，基本做到“有法可依”的情境下，“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”這三項內(nèi)容卻一直被損害和違反。甚至出現(xiàn)了法治的倒退。濫用法律工具為“權(quán)治”張目的事例大量出現(xiàn)，出現(xiàn)了以“法治”面目出現(xiàn)的人治，“法治”變成了有權(quán)的人“以法治你”、“以法治百姓”的變種工具。權(quán)治一直在扭曲法治，“法治、依法辦事”，都成了掩蓋權(quán)治的漂亮口號。

    最典型的大實話，是前重慶市公安局長王立軍說出來的： “把政治變成法制，這是我們的強項。如果他要把法制過程當(dāng)中的問題變成案子，咱們搞了這些年案子，他行嗎？搞政治我們只有一半的主動權(quán)；進(jìn)入法制軌道，我們就有了全部主動權(quán)；要把這事變成案子，他就是觀眾了。”重慶的打黑，表面上都是依法辦事的。有偵查，有起訴，有辯護(hù)，有開庭，有上訴，全部是按照《刑事訴訟法》來的。但是，是實質(zhì)，又是赤裸裸的“人治”?！胺ㄖ巍敝皇峭庖?。在全國，只有重慶這樣全面地摧毀了民營企業(yè)的基礎(chǔ)。打出了那么多“民營企業(yè)黑社會”。法院、檢察聽公安的，公安聽書記的，一個人的權(quán)力，可以讓一個直轄市翻江倒海。讓全市人民回到紅色海洋。薄、王下臺，重慶馬上變了基調(diào)。這就是非常典型的“人治”例子。沒有“法治”的穩(wěn)定和理性的基調(diào)，而是一種狂熱的運動。但是，由于表面上走了法律程序，司法各個環(huán)節(jié)的人，都被錯案共同責(zé)任裹挾綁架，集體都有了責(zé)任，所以重慶的冤假錯案，無法及時平反。

    市場經(jīng)濟(jì)就是法律經(jīng)濟(jì)。在中國的國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的模式下，過去主導(dǎo)市場、擔(dān)任市場裁判員的政府，已經(jīng)不只是“守夜人”，而是經(jīng)濟(jì)競爭的直接參與者，是一個營利性的“政府大公司”，自己直接卷入盈利活動，成了交易的一方。國有土地的出讓，礦山資源的占有，媒體業(yè)的政府壟斷，國有公司的交易行為，政府都成了利益相關(guān)方，而不是超脫的裁判員。

    這種現(xiàn)實，導(dǎo)致必須要在政府和企業(yè)之間，有一個獨立、客觀、超脫的裁判。和一套衡定的治理標(biāo)準(zhǔn)。這就是法律，就是獨立的法庭。政府不能在出讓土地時，是賣方，在發(fā)生土地買賣糾紛時，自己又成為法官，判自己有理。這就需要獨立的法院、能夠超脫地、不受影響地、審判政府的法院。需要有獨立的事先制訂法律規(guī)則。不能讓政府隨心所欲地在事中、事后去解釋法律，不能讓政府自己擔(dān)任自己的法官。要讓法院在審判時，有一個穩(wěn)定的事先明確的標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)、政府、法院，都要無條件地遵守。這就是按照規(guī)則治理，而不按照權(quán)力治理。

    不因權(quán)廢法，不因人廢法。只有這樣，市場經(jīng)濟(jì)的鐵的法則，才能建立，公平競爭的秩序才能維護(hù)。這就是法治的基本含義。市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境。產(chǎn)生了對法治的強烈需求。十八屆四中全會要制訂的依法治國的方略，就是在這樣的背景下，順勢而為。

習(xí)近平依法治國觀的核心內(nèi)容

    習(xí)近平的依法治國思想，是從地方到中央，局部到全局，逐步形成的。這次全會如果通過《決議》，將會成為全黨的意志，也將迅速成為指導(dǎo)政府和司法機關(guān)行為，引導(dǎo)全國人民思維和行為模式的國家意志。因此，知道其內(nèi)涵，理解其真實的含義和特征，是很有必要的。

    中國國家主席習(xí)近平構(gòu)想的“依法治國”含義是什么呢？全會《決議》公布以后，應(yīng)該會有一個比較明晰的輪廓。從他最近的一系列講話中，其實也已經(jīng)展示了基本的精神。

    他說：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，這是全面推進(jìn)依法治國的重要指針?！薄皥猿种袊厣鐣髁x政治發(fā)展道路，關(guān)鍵是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一。”“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)?！薄皯椃ㄊ菄业母痉?，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。”“凡重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)?！薄皥猿趾屯晟迫嗣翊泶髸贫?，必須全面推進(jìn)依法治國。發(fā)展人民民主必須堅持依法治國、維護(hù)憲法法律權(quán)威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來，把他律和自律緊密結(jié)合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進(jìn)?！?

    概括這些講話，四中全會將要倡導(dǎo)的法治的基本含義是：1、依法治國將加強和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)，黨的意志要通過制訂法律來實現(xiàn)；2、人民主權(quán)和政黨意志的高度一致，認(rèn)為黨代表了人民的根本利益，堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是堅持了人民主權(quán)；3、法律至上，憲法至上，黨和政府等一切權(quán)力機構(gòu)，都要在憲法法律的范圍內(nèi)活動，把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律規(guī)則的籠子。4、改革要在法律框架內(nèi)進(jìn)行，行為要于法有據(jù)，行事要有法度。5、法治和德治并用，德主刑輔，德治為體，刑治為用，相輔相成。

    可以看出，這些基本思想，尚沒有完全理清和正面解決“權(quán)治”和“法治”的矛盾問題，政黨意志和法律意志如果發(fā)生沖突，由誰最后決定的問題，法律的權(quán)力屬性因素被突出，規(guī)則因素尚無明確的保障。但是，這種務(wù)實的從今日中國國情出發(fā)的漸進(jìn)式的法治，在當(dāng)前中國是最為現(xiàn)實的、能夠為全黨接受的將國家?guī)蚍ㄖ蔚囊环N階段性目標(biāo)方法。

依法治國的長遠(yuǎn)目標(biāo)和現(xiàn)實阻力

    法是人的意志。法的適用也要靠人，徒法不足以自行。因此，法治也離不開人的主觀能動性，“法治”本質(zhì)上也要靠“人”去“治”。從這個角度看，法治也是人治。那么，權(quán)治和法治，人治和法治，最大的區(qū)別是什么？有三大特征。

    第一個特征，法治是多數(shù)人之治，法律是大家合意的表示，全民意志的表示；而人治是一個人的意志，憑批示，我這個領(lǐng)導(dǎo)要怎么辦就得怎么辦，這就是人治。多數(shù)人之治和個人之治，都是治理，但意志來源和代表性不一樣。這是法治和人治的最重要的區(qū)別。

    第二個特征，是事先之治還是事后之治。法治是按照事先建立的法律規(guī)則進(jìn)行法律適用，“十二銅表法”，“商鞅立信”，都是事先立了規(guī)矩，向社會宣告頒布，令出必行。包括立法者自己，也要堅決遵守，這都是事先立法。而人治是事后立規(guī)，便宜行事。發(fā)生事件之后，再隨機出臺處理原則，隨勢而為，政策治國，跟著社會狀況，隨時變化。

    第三個區(qū)別是理性之治，還是運動之治。法治是將矛盾帶上法庭，理性管理國家。讓國家按照秩序，以法治的渠道來解決，穩(wěn)妥而衡定。而人治是搞運動，像到處游行，把嫌疑人拉到廣場上宣判，公開處理大會，一下子從重打擊，一下子從輕放過。我們強調(diào)法治，就是要限制那種不受制約的隨心所欲的權(quán)力。即習(xí)近平多次說的把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

    依法治國，包括用法律規(guī)則治國，用已經(jīng)形成的成文法原則和規(guī)則治國。用法律的頭腦、法律人的思維治國。規(guī)則是事先制訂的，任何即時的權(quán)力都要遵守法度，這就必然會制約權(quán)力。對權(quán)力的限制，限制的方法，必將成為今后中國法學(xué)界政治界反復(fù)爭議的焦點問題。當(dāng)權(quán)力和法律沖突時，政治家能夠收斂權(quán)力，而服從規(guī)則。這就是法治的長遠(yuǎn)的目標(biāo)，不可能一蹴而就。

    現(xiàn)在先將依法治國這個概念完整地呈現(xiàn)，上升為執(zhí)政黨的全黨意志和目標(biāo)，是革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略步驟，本身就是一種歷史性的進(jìn)步。習(xí)近平總書記的大多數(shù)構(gòu)想，在法律強勢控制的基礎(chǔ)上，能夠逐步實現(xiàn)。余下的問題，在深化改革中，再一步一步改進(jìn)和消除，通過制度設(shè)計，慢慢解決。